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PPP理论体系(一):PPP模式的概念梳理
作者:陈佳琪  来源:本站  发表时间:2017-3-28  点击:989

为了在PPP模式项目实践中更科学的把握其理论内涵,我们将重点围绕PPP理论进行系统化的逻辑梳理,并在近阶段推出PPP理论连载系列文章。


 广义PPP和狭义PPP


作为具有特定意指的专有名词,PPP(Public-Private-Partnership)概念的原始发明权归属英国,内容指向于政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共物品(包括产品和服务),具有广义和狭义的区分。其中,广义的PPP泛指的是一种公共服务的提供机制,介乎于公共产品完全由公共部门提供与公共基础设施私有化后公共产品完全由私人部门提供的两种极端形式之间,即只要在公共产品提供的具体流程(包括设计、投资、建设、运营、维护等各个环节)中存在着公共部门与私人部门基于长期协议的合作,便可称之为广义的PPP。而狭义的PPP则是一系列具体项目融资方式的总称,特别强调公共部门与私人部门在PPP项目协议签订的基础上组成特殊目的公司(SPV),并由私人部门与公共部门依据PPP项目协议,共同设计开发,共同承担风险,开展公共产品提供全过程合作,期满后再将项目设施移交给政府。这就是说,与内容极为宽泛、形式极富弹性的广义PPP相比,狭义PPP的主要特征在于它对公私部门之间的合作程度与合作形式具有更高的要求,即不仅要求公共部门更深地参与项目中后期的建设管理运营过程,同时也要求私人部门更深地参与项目前期阶段可研、立项等工作,以此确保公私部门在信息更为对称的基础上实现更长时间的全程合作。


世界范围内PPP的定义


从全球视角出发,PPP在世界范围内并没有形成一个一致的、统一的标准概念或者权威定义。例如:加拿大PPP国家委员会所定义的PPP是指“公共部门和私人部门基于各自的经验建立起的一种合作经营关系,通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制,以最好地满足事先清晰界定的公共需求”;美国PPP国家委员会定义的PPP是指“一种介于外包和私有化之间,并结合了两者特点的公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求”;欧盟委员定义的PPP是指“公共部门和私营部门之间的一种合作关系,双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任,以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务”;联合国培训研究院定义的PPP是指“涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式,目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。它包含两层含义,其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的合作关系,其二是为满足公共产品需要,公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施”;世界银行(学院)定义的PPP是指“一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系,用以提供公共设施或服务,其中私营部门承担较大风险和管理职责”;亚洲开发银行定义的PPP是指“在基础设施和其他服务方面,公共部门和私营部门的一系列的合作关系,其特征有:政府授权、规制和监管,私营企业出资、经营提供服务,公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平”。


综合比较当前世界范围内关于PPP定义的各种表述,可以发现的是,相比于PPP的狭义理解,更受青睐的是PPP的广义概念,即世界各国及相关组织更加倾向于从广义的角度去阐释PPP究竟是什么。也就是说,世界各国及相关组织并不特别着意凸显PPP作为一种融资活动或工具的功能定位,而是极为开放地将其解释为公共部门与私人部门之间为提供公共产品而建立的一切合作关系。这种世界定义的潮流旨趣,在某种层面上不仅预示了未来PPP模式发展的蓬勃前景与旺盛活力,同时也在某种意义上确证了PPP已然成为具有世界普遍意义的现代性公共产品提供手段。而在此基础上,同样可以发现的是,PPP的概念本质上只是一种“仁者见仁、智者见智”的地方性知识,很难,甚至几乎不可能形成具有世界普遍性的一致界说。基于特定化的国情背景乃至意识形态,基于多样化的操作实践乃至文化传统,各国及各相关组织在自身具体经验基础之上提出的PPP概念必将呈现出诸多差异。这就像德国学者Norbert Portz所认为的那样:“试图去总结PPP是什么,或者应该是什么,几乎没有任何意义。它没有固定的定义,并且很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源,PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。”然而,无论是基于认识论的前提设定,还是基于实践论的标准统一,对于某一国家的具体历史实践而言,本质上可以开放阐释的PPP概念始终必须结合特定的国情背景得到清晰明确的界说与固定。


我国对PPP概念的定义


2014年9月,结合国情实际,中国财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)中指出:“政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础建设及公共服务领域建立的一种从长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化”。


对此概念,一些批评人士指出了其中的逻辑障碍乃至语法失当。他们认为,舍弃“公私合作”的传统说法,将PPP表述为“政府与社会资本合作”存在着“政府与钱(资本)合作”的伦理困境;要求“资本”承担“大部分工作”,不仅超越了“资本”的实际能力,同时也因“大部分工作”的意指不明而导致实际理解困难;而将政府部门的职责局限于“价格和质量监管”,则极大困囿了PPP全生命周期各阶段政府当然享有的权利内容与必然承担的职责范围。这些批评意见诚然存在着值得重视的中肯之处,但却并未妨碍财政部这一概念的迅速通行并得到各界最广认同。从历史辩证的求是精神出发,财政部着眼PPP“长期合作”的角度,通过阐释政府与社会资本之间的责权利分配结构来说明PPP的概念意指,已然在立足国情的基础上洞穿了PPP模式的基本要点。舍弃传统“公私合作”的说法,将PPP定义为政府与社会资本合作,不仅客观反映了汉语词汇之“公私”无法精准对应英文字母之“Public(公共部门)-Private(私人部门)”的语义事实,同时也避免了历史中作为国家对民族资本主义工商业实行社会主义改造的手段,即“公私合营”的历史术语基于语词使用的高度类似,而可能导致的各界之于“公私合作”说法的理解偏差与概念混淆,并在至关重要的合作主体范围层面,明确了国有企业参与PPP的身份资格。


事实上,在2014年12月国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号)中,财政部的PPP概念要旨得到了进一步确认,即发改委亦认同PPP是一种政府与社会资本的合作关系,并从提高供给效率的角度出发,通过合作方式的列举指出,PPP是“政府为增强公共产品和服务供给能力,提高效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”因此,尽管发改委与财政部关于PPP的政策概念呈现出基于定义重点不同而形成的语言外观差异,即财政部重视强调的是PPP模式的工作分工与收益机制,发改委重视强调的是PPP模式的实践目的和具体操作方式,但在本质精神上,两大部门对于PPP的基本概念已经达成了清晰明确的高度一致——在中国,PPP就是特指着一种政府与社会资本建立的长期合作关系。


当然,对于PPP模式的具体理解,财政部与发改委在本质精神高度一致的同时,也存在着些许差异。例如,关于PPP合作关系中的社会资本范围问题,财政部76号文的界定是“已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公私及其它控股国有企业”,发改委2724号文的界定则是“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其它投资、经营主体。”这种差异性规定的存在,不仅从一个侧面反映了财政部的PPP政策偏向于对PPP的狭义理解,发改委的PPP政策则更大程度地涵盖了PPP的广义特征,同时也在实践层面导致了实务人士具体操作的不小疑惑。特别是2015年4月,由发改委牵头制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》发布,其中第三条规定“特许经营”是指“政府采用竞争方式依法授权社会资本通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务”,由此更加模糊了PPP和特许经营两大术语界线,各方争议日盛。


鉴于如此种种的疑惑与争议,2015年7月,国务院办公厅在转发《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)中对PPP作出了更为明确的定义,指出PPP模式“是公共服务供给机制的的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。”与此同时,42号文还明确指出PPP模式包含“特许经营”,“特许经营”作为PPP模式实施方式的一种,在能源、交通运输、水利、环保及市政公用等特定领域及需要实施特许经营时适用。另外,42号文还将PPP模式中社会资本的范围界定为“国有控股企业、民营企业、混合制所有企业等各类型企业。包括已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下的地方政府融资平台。”至此,作为对国家既往系列PPP政策文件的协调、梳理和纠偏,通过对包括财政部和发改委两大部门在内的各方智慧凝聚与探索统一,42号文完成了中国政府对于PPP概念定义的总结升华与高度厘清。

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编辑 | 何禹梵

校稿 | 黄乐

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